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Ingresos corrientes del Gobierno tocan su nivel más bajo desde el 2002

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Análisis del IPE revela que la caída de los ingresos corrientes de gobierno general responden a la reducción de los términos de intercambio, la evasión del IGV y medidas tributarias.

Según el último reporte de inflación del Banco Central de Reserva (BCR), los ingresos corrientes del gobierno general habrían sido de 18,1% del PBI en el 2017. Ello significa una reducción de 4,9 puntos porcentuales durante los últimos cinco años (fueron el equivalente a 22,8% del PBI en el 2012) y representa el nivel más bajo desde el 2002.

Los menores ingresos fiscales significan un riesgo en la medida que son el sustento de la capacidad del Estado para proveer servicios básicos e iniciar y sostener reformas. La caída de los términos de intercambio, la mayor evasión fiscal y las medidas tributarias de los últimos años explicarían hasta tres cuartas partes de la caída.

TÉRMINOS DE INTERCAMBIO

El principal factor de la reducción de los ingresos corrientes en los últimos años ha sido la caída de los términos de intercambio (la relación de precios entre nuestras exportaciones e importaciones). El BCR estima que los menores precios de commodities resultaron en una pérdida de ingresos corrientes de 2,2% del PBI entre el 2012 y el 2017, lo que representa cerca de la mitad de la reducción de los ingresos corrientes en el mismo período. El deterioro de los términos de intercambio entre el 2011 y el 2016 fue el más prolongado desde el período 1989-1993. Los precios internacionales del cobre y el oro, los principales productos de exportación, se redujeron en 44,9% y 20,5%, respectivamente.

La disminución de los precios de commodities impactó negativamente sobre los ingresos corrientes a través de la caída de las utilidades de empresas mineras y petroleras. Como resultado, la recaudación proveniente del sector minero –que incluye Impuesto a la Renta (IR) de tercera categoría, regalías y los gravámenes e impuestos especiales a la minería– cayó 77,8% entre el 2011 y el 2016. Asimismo, el sector pasó de representar 33,3% del total de IR de tercera categoría en el 2011 a 4,5% en el 2016.

No obstante, ello no representa una menor presión fiscal sobre la utilidad de las empresas mineras. Según estimaciones del IPE, el total de contribuciones de una empresa minera en términos de su utilidad imponible no se redujo durante los años de caída de los precios.

EVASIÓN DEL IGV

El aumento de la evasión del Impuesto General a las Ventas (IGV) de 0,9% del PBI durante los últimos cinco años explicaría casi la quinta parte de la disminución de los ingresos corrientes durante ese período. Según Víctor Shiguiyama, superintendente de la Sunat, la evasión del IGV, medida como el porcentaje no recaudado del potencial estimado, aumentó en casi tres puntos porcentuales durante los últimos cinco años, al pasar de 32,7% en el 2012 a 35,9% en el 2016. Para poner las cifras en contexto, la evasión en Chile asciende a 21% y el promedio en Europa es de solo 15%.

Según información de la Sunat, la evasión del IGV ascendió a casi S/23 mil millones para el 2016. Si se le añade el incumplimiento del Impuesto a la Renta (S/35 mil millones), la evasión total del 2016 ascendería a S/58 mil millones, cerca de la tercera parte del presupuesto público total para el 2018 (S/157 mil millones). Según estimaciones de la Sunat, si la evasión total se redujese en un quinto –es decir, a niveles similares a los registrados durante el 2007 y el 2008–, los ingresos corrientes del gobierno general podrían incrementarse en hasta S/10 mil millones (1,5% del PBI). Este monto resulta equivalente al presupuesto total del Ministerio de Salud en el 2018.

MEDIDAS TRIBUTARIAS

Las medidas tributarias aplicadas desde el 2012 para estimular la economía y fomentar la formalización habrían tenido un costo total estimado de 0,5% del PBI sobre los ingresos fiscales. Ese costo incluye los mayores ingresos transitorios –estimados en 0,3% del PBI– asociados al régimen especial para la repatriación de capitales. Sin esos ingresos, el costo de las medidas tributarias hubiera aumentado hasta 0,8% del PBI, lo que hubiera explicado casi la quinta parte de la caída en la recaudación desde el 2012.

Entre las medidas, se encuentra la reducción de las tasas de Impuesto a la Renta de personas naturales y de tercera categoría, y el incremento de la tasa de impuesto a los dividendos en el 2014. Estos cambios buscaban reactivar la economía, promover la inversión, e incrementar la competitividad, y costaron S/2,8 mil millones (0,4% del PBI), según un estudio publicado en el BCR en el 2016. Ese informe, además, indica que las reformas tributarias de los últimos 25 años han generado beneficios sobre la actividad económica que no compensaron la menor recaudación.

Con el fin de fomentar la formalización, a finales del 2016 se creó el régimen MYPE Tributario, que implica una tasa impositiva de 10% sobre las primeras 15 UIT de utilidades, mientras que la tasa del régimen general es de 29,5%. Según el economista Luis Alberto Arias, el costo permanente de esa reforma es de 0,4% del PBI.

Adicionalmente, en octubre del 2016, el Congreso aprobó el IGV justo, que permite a las mypes postergar el pago del impuesto por tres meses. El costo estimado de esta medida sobre la recaudación es de 0,02% del PBI, según el MEF.

OTROS FACTORES NEGATIVOS

La reducción del saldo de la devolución de impuestos significó una reducción de los ingresos por 0,4% del PBI entre el 2012 y el 2017.

Este hecho es atribuible, en gran medida, a dos factores. Por un lado, desde el 2016, las solicitudes de devolución se resuelven de manera más eficiente. Por ejemplo, las solicitudes de devolución de los exportadores que se resuelven en cinco días pasaron de 78% en el 2015 a 90% en el 2016. Por otro lado, a partir del 2016, las devoluciones a empresas del sector minería e hidrocarburos superaron a aquellas registradas en años anteriores. La ejecución de grandes proyectos de inversión propició la devolución del IGV que grava las adquisiciones de sus activos.

Finalmente, la desaceleración económica redujo en 0,3% del PBI los ingresos fiscales. Esto, según un estudio del Fondo Monetario Internacional (FMI), se debe a que los ingresos públicos del Perú siguen de cerca el ciclo económico, que depende significativamente del precio de los commodities.

Este artículo fue elaborado por el Instituto Peruano de Economía (IPE)

 

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