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MINERÍA Y CONFLICTO SOCIAL: Naturaleza del conflicto y propuesta para una reforma del sistema de gestión tributaria del sector

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Por Peter Dennis Gonzales Zegarra[*]

[*] Estudiante del quinto año de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, miembro principal del Grupo de Estudios de Derecho Minero-Energético-GEDEM, Asociado Estudiante del IIMP e integrante de los voluntariados de Amautas Mineros y de la Organización Mundial de Apoyo a la Educación-OMA.

Resumen

Para los países europeos, la minería representa una actividad poco atractiva, pero que en su momento, les permitió crear toda una industria de proveedores de categoría mundial, lugar que hasta hoy ocupan producto de las importaciones. La realidad es distinta en gran parte de Latinoamérica. En el Perú la minería es una actividad milenaria; sin embargo, es también una de las actividades que menos ha sabido encajar en nuestro desarrollo como economía. El presente ensayo consta de tres capítulos, partiendo primero por destacar la evidente importancia de la minería para nuestro país, para luego proceder a explicar de manera general las causas del conflicto socio-ambiental en torno a la misma y sus efectos negativos generados. Finalmente ofreceremos una serie de propuestas que podrían ayudarnos a ver resultados más prometedores en el sector.

 

  1. INCIDENCIA DE LA ACTIVIDAD MINERA EN NUESTRA ECONOMÍA

De los tres posibles fines de la política económica a largo plazo como son el desarrollo económico, la distribución equitativa del producto nacional y una mejor asignación de los recursos nacionales, es difícil instituir con facilidad a solo uno un rol superior en lo complejo de la política económica vigente; sin embargo, concordamos con MISHAN en que el énfasis –y al menos en nuestro contexto nacional- debe situarse casi por completo en una mejor asignación de los recursos existentes[1] pues, como veremos más adelante, las fallas generadas no son en realidad a consecuencia de la actividad minera, sino de la inoperancia del Estado (o deberíamos decir, de los gobiernos de turno) en materia de leyes actualizadas y políticas públicas y su ineficiente capacidad de coordinación entre las comunidades y la empresa.

En las últimas décadas el mundo ha experimentado un crecimiento exorbitante en la demanda y consiguiente producción de minerales. Nuestro país para convertirse en uno de los principales actores a nivel mundial implementó, principalmente y de forma progresiva, una serie de reformas para atraer y facilitar las inversiones en el sector y, a manera complementaria, añadió a ello mecanismos para mitigar los impactos naturales producto de esa explotación, mecanismos que; sin embargo, no han solucionado, frenado o evitado la multiplicación de conflictos relacionados a la actividad minera, puesto que el número de procesos de conflictividad social ha ido en franco aumento en los últimos años[2], siendo que hasta abril del 2018 se registraron 196 conflictos sociales, número muy superior a los 78 registrados durante todo el 2007.

Según la última encuesta del Fraser Institute el Perú ocupa actualmente el primer lugar en la región, compitiendo directamente con Chile, en contar con un marco regulatorio que facilita la inversión en minería[3]. A su vez, y no contradictoriamente, los conflictos medioambientales ocupan de lejos el primer lugar en frecuencia representando un 64.8% de la totalidad de conflictos sociales activos y latentes en el país[4].

Las cifras no mienten y en tal sentido, la importancia del sector minero se puede entender fundamentalmente a partir de la relevancia que tiene en variables macroeconómicas clave[5] que han posibilitado en las últimas décadas un fuerte crecimiento económico a nivel general y de nuestras exportaciones particularmente. No obstante, como veremos más adelante, es justificado un escepticismo en torno al impacto positivo real que tiene sobre la población aledaña y las condiciones de vida en las familias puesto que la minería hasta el momento no ha sabido mostrar su mejor rostro. Y pese a que se cree que tal influencia positiva en términos macroeconómica genera un reflejo espejo a nivel de las familias habríamos que esclarecer entonces qué entendemos por mejora económica. No pudiendo justificarse que se hable de una situación calificándola de mejora económica con respecto a otra, si no se hace referencia a las premisas en que se basan los juicios de mejora o empeoramiento[6].

 

  1. ¿HASTA DÓNDE CONTAMINAR ES BUENO?: EFECTOS DE LA MINERÍA EN EL ÁMBITO ECONÓMICO, SOCIAL Y AMBIENTAL.

El derecho a un ambiente adecuado para el desarrollo de la vida humana y otras formas de vida ha cobrado protagonismo y valoración justamente porque su ruina y depredación representa un riesgo y peligro inminente para la subsistencia de la sociedad[7]. Y uno de aquellos medios de depredación de nuestra naturaleza y formas de vida comunitaria y tradicional aparentemente lo constituye la minería, pero ¿es acaso esa su naturaleza? Cuestión clave que intentaremos responder al finalizar esta sección.

Tal ha sido el resultado negativo que ha traído la actividad minera en determinadas zonas, que muchas comunidades asumen que la presencia de tal actividad significa necesariamente la intrusión de un actor externo que traerá como consecuencia, además de una variedad de agresiones como la privación de recursos y la reubicación de la misma, la absoluta imposibilidad de recuperar el medio sobre el cual se asentaban antes de iniciarse la explotación minera. Todo ello sin considerar el rol fundamental que cumple la tierra y el agua para la cosmovisión andina[8] que por su no comprensión por parte de las autoridades y demás implicados, es fuente de tantos conflictos.

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La ineficacia del Estado para dar solución a estos conflictos coincide con el papel que viene desempeñando hasta la fecha, orientado más en resolver los problemas ya generados, esto es, el conflicto en sí, que por prevenirlos o repararlos mediante un programa que solucione las causas o efectos que generan. No de otra manera, estamos creando una peligrosa relación simbólica minería-conflicto y a base de ello estamos construyendo nuestra economía. Y la angustia que nos despierta aquella imagen fatal se calma con la represión de lo que bien podría catalogarse como una “ilusión subversiva”.

Hemos llegado al punto de representar una situación en la que corporaciones y comunidades, dos entes marcadamente desiguales en cuanto a poder e influencia, compiten por los mismos recursos económicos, bajo el cual, mientras uno lucha por obtener mayores ingresos el otro lo hace por defender su -muchas veces- único medio de subsistencia. Ante ello, el Estado peruano ha intentado de alguna manera sobrellevar esta situación mediante la redistribución de los ingresos a través de dispositivos legales como el canon minero y las regalías u otros mecanismos de descentralización de ingresos fiscales. Sin embargo, en cuanto a su aplicación, es incuestionable el alto nivel de ineficiencia que ha alcanzado.

Parece difícil comprender para muchos que el punto de equilibrio se logra cuando se desarrollan eficientemente las actividades económicas extractivas, y que ello implique no solo cuidar el medio ambiente sino además la idiosincrasia de los pueblos, esto es, sin vaciar de contenido otros derechos distintos al económico. En tal sentido el enfoque de su desarrollo y regulación debe ser tridimensional: el progreso económico acompañado de una adecuada protección tanto al ecosistema como a la diversidad cultural ya que partiendo de la Ley General del Ambiente, toda mención hecha al mismo o a sus componentes comprende tanto a los elementos de origen natural como a aquellos antropogénicos, esto es, los factores económicos, sociales y culturales.

Como vemos, en realidad el problema jamás lo ha sido la minería como actividad lícita que es, sino la falta de oportunidades que tiene la población adyacente y los problemas que esta situación puede generar como el incremento de la pobreza[9], la prostitución[10], la contaminación[11], etc. está más que demostrado el escaso valor agregado generado por las industrias extractivas y la baja intensidad en el empleo de mano de obra; la minería no genera ni encadenamientos ni transferencia tecnológica. Sin embargo, entre los aspectos positivos, podríamos citar su contribución al aumento de las exportaciones y a una mayor recaudación[12] como ya hicimos mención. Siendo en el destino de la recaudación donde podríamos hallar la clave.

Desde la perspectiva en mención los conflictos mineros no tendrían solución. Razón por la cual probablemente la única manera de superar esta situación sería asumir que los mismos son por naturaleza irremediables, y a partir de ello construir un modelo que permita de alguna manera alcanzar el óptimo, esto es, transformar las causas del conflicto y efectos de la actividad en cuestión. Ello se lograría a través de una serie de políticas públicas acertadas, una eficiente gestión sectorial de las actividades mineras y un trabajo conjunto con la comunidad. Propuestas que serán profundizadas en el siguiente capítulo.

 

III. PROXIMIDAD AL CAMBIO: POR UNA POLÍTICA DE ESTADO SOSTENIBLE.

Comprensible es por todos que el derecho surge como respuesta ante la urgencia de seguridad. Siendo así que, la motivación radical que determinó el camino del Derecho no derivó de las altas regiones de los valores éticos superiores, sino de un valor –por así decirlo- de rango inferior, esto es, de la seguridad de la vida social[13]. Por consiguiente, el fin del Estado es principalmente, y en un sentido amplio, dar seguridad. Siendo una de las formas que tiene para la consecución de tal fin la regulación jurídica.

La historia ha demostrado; sin embargo, que la violencia no se ejerce únicamente a través de la fuerza física sino también bajo el imperio de la ley. En consecuencia, debemos tener cuidado con la aprobación y aplicación por parte del Estado de normas injustas o carentes de contenido por ser restrictivas de la libertad. Y esta situación no se genera únicamente en tiempos de crisis y a consecuencia de un gobierno usurpador sino también, a través de la inoperancia del Estado ante situaciones de riesgo/conflicto o simplemente por su total ausencia, esto es, un déficit de gobernanza.

Ser un estado liberal y no interventor no significa ser un estado inoperante. Sin embargo, podemos hallar que esta inacción no está del todo injustificada, sino que además de la desactualización de la normatividad vigente y la ausencia de políticas de Estado y de gobierno, obedece también a razones estructurales e históricas como son la inexperiencia del Estado en manejo de conflictos y la tradicionalmente débil institucionalidad de los gobiernos regionales y locales[14] (que es a los cuales se dirige gran parte de los ingresos estatales por concepto de tributación minera).

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Esta precisión en torno a la ausencia o falta de capacidad del Estado es de doble filo pues afectan tanto a la población como a las inversiones en razón a que las empresas que desean invertir en el sector saben perfectamente que una nueva operación implicará no solo el posible surgimiento de protestas, sino además de los permisos, las autorizaciones y esta suerte de “licencia social” a la que hemos venido malacostumbrándonos en los últimos años y superado en apariencia todo ello, un rol a desempeñar más próximo al asistencialismo que a la responsabilidad social.

De esta manera la empresa minera ha terminado por sustituir la ausencia del Estado realizando actividades que no le corresponden y más aun recurriendo muchas veces al mencionado asistencialismo. Cuando –qué duda cabe- , el Estado al representar actualmente la principal – sino la única- colectividad capaz de velar por las necesidades humanas individuales[15] es el llamado a cumplir ese rol. La clave entonces, podría hallarse en dirigir nuestro punto de atención hacia un empuje económico generado por la presencia de la empresa minera. Esto es, trabajar sobre un efecto indirecto más que directo. No tratándose tanto de generar una cadena de producción (que sería lo ideal) sino, además de restablecer el orden económico anterior a la operación (alcanzado a través de la recuperación de suelos), crear o impulsar un ecosistema de emprendimiento dejando sentadas las bases para el desarrollo de nuevas actividades económicas realistas que estén al alcance de la población como las artesanías (textilería, orfebrería, etc.) y por su puesto potenciar las ya existentes, orientándolas hacia un enfoque exportador.

En el capítulo anterior supusimos que no es posible solucionar el conflicto minero de tal manera que ambos lados de la contienda resulten obtener la totalidad de los fines que persiguen, por lo cual y como ya habremos podido ir esbozando a partir de lo dicho, necesariamente debemos remitirnos a un problema mayor como es la distribución, generación y potencialización de actividades económicas, planes de zonificación y expansión urbana, sistemas de infraestructura vial que faciliten tanto el comercio y la interconexión entre ciudades como las exportaciones, programas de educación y adiestramiento en gestión empresarial, etc. todo lo cual no podrá lograrse bajo nuestro actual sistema de gestión tributaria. Ante ello, cabría la posibilidad de crear fondos administrados por autoridades autónomas y a los cuales se dirija toda la recaudación tributaria del sector. La finalidad de los mismos sería –y como propuesta central-:

(1) cubrir las necesidades de infraestructura de la comunidad o comunidades afectadas,

(2) cubrir los servicios básicos de las mismas como salud y educación,

(3) crear un programa de ayuda económica que distribuya parte de los tributos recaudados directamente a las familias afectadas por la actividad minera a consecuencia de una natural y posible afectación de sus medios de subsistencia,

(4) financiar el desarrollo de investigaciones, no para remediar, sino para reaprovechar las zonas utilizadas y degradadas durante el tiempo de explotación u operación de la mina,

(5) ejecutar dichas investigaciones con el objetivo de permitir reutilizar estas tierras para la actividad agropecuaria (destruyendo de esta manera la estructura que hemos creado en torno al hecho aparente que la minería devasta la agricultura o la ganadería) y

(6) demás actividades conexas.

Naturalmente para el desarrollo de cada uno de estos puntos se deberá fomentar no solo la participación de la comunidad académica y científica para el diseño de las mismas, sino también de la comunidad y/o ciudadanía afectada o no por la actividad mediante mecanismos de participación ciudadana. La experiencia nos enseña que la propuesta tecnocrática por sí sola, esto es, sin una consulta, el respaldo o algún tipo de participación política de las poblaciones directamente implicadas, jamás rendirá los resultados idóneos.

En torno a la remediación, desde hace décadas, muchos países vienen empleando sistemas de biorremediación[16] en la recuperación de suelos y aguas contaminadas por hidrocarburos con significativo éxito. La extensión de su uso se debe tanto a su eficiencia como a su competitividad en términos de costos[17]. Por lo dicho, incluso podríamos simplificar aún más los procedimientos y requisitos para el otorgamiento de la concesión de beneficios y con eso ahorrarle más costos y tiempo a los inversionistas, si tuviésemos clara la política de remediación o recuperación de suelos. Pero antes de la operación existen muchas trabas y exigencias para los inversionistas y después de la operación simplemente incertidumbre para la población.

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  1. CONCLUSIONES

Es indispensable afrontar la cuestión capital de si los excesos, aislados o no, de la forma como estamos desarrollando el sistema por este lado del mundo, solo deben ser valorados y, por consiguiente, sancionados a través de reglas éticas o si, por el contrario, deben quedar sometidos a normas de naturaleza exclusivamente jurídica[18]. La respuesta parece ser obvia, pero el historial de nuestros gobiernos de turno no parece entenderlo.

Debemos dejar de lado el conformismo generado por la creencia en la denominada «maldición de los recursos naturales» bajo la cual las economías que presentan profusión de recursos minerales están condenadas a exponer siempre tasas significativamente bajas de crecimiento económico puesto que existen una serie de países que lograron dar con un conjunto de políticas adecuadas para transformar la estructura de su economía hacia una de mayor valor agregado, productora de bienes y servicios como los modelos norteamericanos o europeos.

Si intentamos seguir la propuesta central mencionada, esta traería como consecuencia no solo un mayor nivel de rentabilidad por parte de las empresas al convertir los pasivos mineros en activos (mediante instrumentos baratos y eficientes como la ecorremediación) con resultados beneficiosos para la empresa y la comunidad, sino que además las comunidades no verían mermado su estabilidad y futuro en la localidad y por su parte, el Estado saldría también beneficiado al instituirse como el abanderado de las inversiones ecoamigables en el sector y el fomento de la investigación en el campo.

 

BIBLIOGRAFÍA:

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  • DEFENSORÍA DEL PUEBLO (2018), Reporte de Conflictos Sociales° 170, Lima, Defensoría del Pueblo, 2018
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  • VON MISES, L. La Acción humana (1980), Madrid, Unión Editorial, 2011.

 

[1] MISHAN, E.J. (1969), Los costes del desarrollo económico, Barcelona, Ediciones Orbis, 1983.

[2] ACEVEDO ROJAS, J. (2009), “Comunicación y conflictos socioambientales en el Perú”, Diálogos de la comunicación, Lima, N°78, pp. 1-10.

[3] INSTITUTO FRASER (2016), Reporte Anual de Compañías Mineras, Instituto Fraser, 2016.

[4] DEFENSORÍA DEL PUEBLO (2018), Reporte de Conflictos Sociales N.° 170, Lima, Defensoría del Pueblo, 2018

[5] MACROCONSULT (2012), Impacto económico de la Minería en el Perú, Lima, SNMPE, 2012.

[6] MISHAN, E.J. (1969), ibídem.

[7] CARHUATOCTO SANDOVAL, H. (2018), La Certificación Ambiental en los proyectos extractivos, Lima, Jurista Editores, 2018.

[8] TAMAYO FLORES, A. (1992), Derecho en los Andes, Lima, CEPAR, 1992.

[9] CASTRO SALVADOR, Sofía. (2013), Pobreza, minería y conflictos socioambientales en el Perú, Lima, INTE-PUCP, 2013.

[10] ROBLES MENDOZA, R. (2003) “Efectos de la minería moderna en tres regiones del Perú”, Revista de Antropología, Lima, Año 1, No 1, pp. 31-70.

[11] TANAKA GONDO, M. (2011) ¿Por qué el Estado no responde adecuadamente a los conflictos sociales? y ¿qué hacer al respecto?, Lima, Instituto de Estudios Peruanos, 2011.

[12] MACROCONSULT (2012), ibídem.

[13] RECASENS SICHES, L. (1903), Vida humana, sociedad y derecho, Alicante, Biblioteca Virtual Miguel de Cervantes, 2000.

[14] TANAKA GONDO, M. (2011), ibídem.

[15] Siguiendo la posición de VON MISES en referencia a que el nosotros, aun cuando se trate de una expresión conjunta, siempre será un conjunto de manifestaciones individuales. En: VON MISES, L. La Acción humana (1980), Madrid, Unión Editorial, 2011.

[16] Las medidas biocorrectivas o los sistemas de biorremediación consisten principalmente en el uso de los microorganismos naturales como hongos o bacterias con la finalidad de descomponer, extraer o degradar compuestos peligrosos en sustancias inocuas o de carácter menos tóxico para el medio ambiente y la salud humana.

[17] VELAZCO, J y L. VOLKE. (2003), “El composteo: una alternativa tecnológica para la biorremediación de suelos en México, Gaceta Ecológica, México DF, número 66, pp. 41-53.

[18] FERNÁNDEZ de la GÁNDARA, L. (1993), Derecho, ética y negocios, Alicante, Fondo Editorial Universidad de Alicante, 1993.

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