Hacia una mejor formalización de la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) en el Perú: Explorando cuellos de botella y opciones de política pública

Tras 20 años de iniciado el proceso de formalización de la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) en Perú, las autoridades enfrentan hoy grandes desafíos para integrar este sector, de aproximadamente entre 300 000 a 500 000 personas, a la economía formal. Las actuales políticas, con un enfoque principalmente normativo o punitivo, han sido insuficientes para este fin, lo cual no solo limita la capacidad de aporte de este sector; sino también implica riesgos para la salud de las personas, riesgos ambientales, evasión de impuestos, corrupción, lavado de activos, y traslado hacia otras actividades ilícitas.

En ese marco, la investigación “Hacia una mejor formalización de la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) en el Perú: Explorando cuellos de botella y opciones de política pública”, realizada por investigadores del Centro de Estudios sobre Minería y Sostenibilidad (CEMS) de la Universidad del Pacífico y del Departamento de Desarrollo Internacional de la Universidad de Oxford (ODID), analiza los procesos de formalización emprendidos por el Estado desde 2002 y brinda recomendaciones para el corto, mediano y largo plazo.

Desde el análisis de obstáculos y cuellos de botella para la formalización, el estudio ofrece a las autoridades una propuesta integral para contribuir a lograr una MAPE responsable, que contribuya económica y socialmente a las economías regionales, tomando en cuenta que si no se abordan adecuadamente los problemas asociados a este sector, existe el riesgo de que empeoren.

Formalización que no avanza

En 2002, la MAPE fue incorporada por primera vez en el marco legal peruano. Desde entonces se han desarrollado tres procesos que han implicado cambios normativos y en los procedimientos para alcanzar la formalidad:

-El proceso ordinario (2002-actualidad)
-El proceso extraordinario de formalización minera (2011-2016)
-El proceso integral de formalización minera (2017-actualidad)

En la práctica estos procesos de formalización no han tenido éxito, y tras 21 años, actualmente solo existen 11 549 mineros formales de pequeña minería y minería artesanal.

Los tres procesos no cumplieron su objetivo de incorporar la MAPE a la formalidad. El proceso ordinario, por ejemplo, exige que el minero sea titular de la concesión minera o que tenga un contrato de explotación con el titular del derecho minero, y que dicho trámite se realice antes del inicio de la operación.

Frente a los resultados insuficientes de este primer marco de formalización, se creó un proceso extraordinario y mediante un conjunto de decretos legislativos se establecieron requisitos que el minero artesanal y el pequeño minero debían cumplir para obtener su condición de minero formal. Con esta nueva vía, el minero podía seguir operando en paralelo mientras conseguía sus permisos.

Si bien este proceso extraordinario simplificó los trámites establecidos en el proceso ordinario que inició en 2002, no fue exitoso y hasta finales de 2016, menos de 270 mineros habían alcanzado la formalidad.
Finalmente, en 2017 se inició el Proceso de Formalización Minera Integral, que vence en diciembre de este año. En este marco se creó el Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo). La inscripción en este registro tenía un plazo determinado, y estaban incluidos aquellos mineros que participaron en el proceso extraordinario y los que deseaban iniciar este proceso integral con algunos requisitos.

No obstante, esta ruta a la formalización tampoco ha sido muy efectiva si se analizan datos concretos. A mayo de 2023, más de 87 379 mineros se encontraban registrados en el Reinfo y en proceso de formalización, pero desde 2017 menos del 10% de ellos logró formalizarse.

Obstáculos y cuellos de botella para la formalización

¿Qué está limitando el proceso de formalización? El documento parte de la base de que cambios aislados o un enfoque puramente legalista o punitivo, no logrará que el proceso de formalización avance, limitando que la MAPE se convierta en una actividad clave para el desarrollo de las regiones. Por otro lado, se mantendrán latentes los riesgos para la salud humana, para el medioambiente, entre otros.

En líneas generales, un conjunto de elementos limita la formalización. El enfoque legalista, centrado principalmente en permisos, nulos incentivos para la formalización, y el contexto de economías informales en el que opera la MAPE, con gran debilidad del Estado para implementar políticas.

El marco legal, por ejemplo, si bien establece criterios para diferenciar entre pequeña minería y minería artesanal, según la producción y el área de operación, no distingue complejidades geológicas, tamaño de producción, ni métodos de explotación que se usan en distintas regiones del país. Desde ese punto, se plantea como aspecto fundamental comprender y reconocer la diversidad de geologías y modalidades de minería de la MAPE para abordar los desafíos asociados a la formalización. Por ejemplo, en la Amazonía (principalmente en Madre de Dios), se desarrolla la minería aluvial y a cielo abierto, que utiliza métodos de extracción de mineral diferentes a los de regiones como Puno, Arequipa o La Libertad, donde prevalece la minería de socavón. ¿Qué se logra identificando los tipos de minería en el contexto de la MAPE? Adaptar los procesos a cada región y tipo de producción, y no dejar a ningún grupo fuera del proceso de formalización. El marco actual excluye a grupos como las pallaqueras, en su mayoría mujeres, que extraen manualmente oro de los relaves de las minas, y los chichiqueros, quienes recogen el mineral con técnicas muy rudimentarias. Las barreras de género evidencian las limitaciones de las mujeres para poder seguir un proceso de formalización.

En la gestión gubernamental se observan otras barreras, como un limitado planeamiento anual y de largo plazo del proceso de formalización, recursos presupuestales y humanos insuficientes, lentos procesos de transferencia de recursos a las direcciones regionales, y un sistema tributario poco práctico para la MAPE. En este último punto, por ejemplo, el sistema tributario no diferencia suficientemente los requisitos fiscales y contables entre diferentes tamaños de operaciones y tipos de minería. En el caso de la MAPE, el régimen tributario aplicado es el mismo que el régimen tributario general, por lo que su aplicación y supervisión por el organismo regulador no suele considerar sus características particulares.

Hay también grandes desafíos ambientales, de salud y seguridad, pues se evidencia escasa presencia estatal y de servicios públicos, y falta de capacitación y sensibilización en salud y medioambiente para los mineros y procesadores artesanales.

Por otro lado, en la práctica, el actual sistema de gestión de concesiones contribuye a la superposición entre concesiones mineras, forestales, agrícolas, o que estas se otorguen sin considerar la presencia de mineros artesanales que operan de manera informal. El documento presenta algunas recomendaciones para abordar este y otros problemas.

Recomendaciones

El estudio plantea la necesaria distinción entre la MAPE formal, informal e ilegal. Además, se reconoce que no todos los mineros dentro del proceso de formalización culminarán este proceso efectivamente, y que se requieren estrategias específicas permanentes para erradicar y combatir la minería ilegal y la penetración de organizaciones criminales.

En este escenario se comparten recomendaciones que proponen que en lugar de extensiones de plazo del sistema actual, se impulse un proceso de formalización que supere los obstáculos actuales

Favorecer una nueva narrativa asociada a una MAPE responsable. La MAPE ha sido percibida de manera negativa desde la década de 1990. El énfasis de las políticas para este sector se centró más en la erradicación de la minería ilegal que en el fortalecimiento del proceso de formalización.

Partiendo de un enfoque promovido por el Banco Mundial, que considera a la MAPE como un actor que contribuye a los Objetivos de Desarrollo Sostenible, esta investigación recomienda impulsar un cambio de narrativa y de visión asociada a una MAPE responsable, lo cual sería posible solo con un sector formalizado o en proceso de formalización, que cumple normas y estándares. Para este proceso se propone la creación del Grupo de Colaboración de la MAPE, un espacio multiactor que estaría a cargo de contribuir a generar esta nueva narrativa desde la discusión de buenas prácticas, los desafíos del sector, su potencial aporte al PBI y al desarrollo social, así como una visión que, entre otros puntos, deslinde claramente de la minería ilegal y actividades ilícitas. La base propuesta para esta iniciativa es la Política Nacional Multisectorial para la Pequeña Minería y Minería Artesanal (PNMPMMA) vigente desde 2022.

Fortalecer la presencia estatal y el desarrollo comunitario. Para este fin se propone crear un fondo común local que provendría de la recaudación que obtiene el Estado de este sector. Este fondo se traduciría en beneficios tangibles para el desarrollo local, tomando en cuenta que la MAPE se lleva a cabo en zonas que presentan limitados niveles de servicios públicos.

Asimismo, se propone crear locales de asistencia a la MAPE en sitios claves donde opera este sector, que atiendan consultas de los mineros sobre regulaciones y requisitos estatales, contribuyendo a una mejor comprensión de los requisitos técnicos y administrativos del proceso de formalización.

Otro aspecto clave es contribuir, junto a autoridades locales, a reforzar la seguridad para reducir la escalada de conflictos y eliminar la criminalidad en áreas mineras.

Impulso de políticas públicas. Tratándose de una actividad dinámica, que no va a desaparecer, en la cual entran y salen actores de manera permanente, se propone un sistema permanente para la formalización, que permita una adecuada fiscalización.

Además, se recomienda mejorar los sistemas de gestión de concesiones, derechos de tierras y superficie, y los mecanismos de negociación del contrato de explotación y del terreno superficial, manteniendo y garantizando la prohibición de la minería en áreas protegidas y reservas naturales establecidas para proteger los ecosistemas y las comunidades vulnerables.

Es esencial también diseñar e implementar un sistema fiscal que incluya los distintos tipos de minería, con requisitos administrativos progresivos, según el tamaño de la actividad. Por ello, se propone crear una nueva clasificación de la minería de subsistencia a través de un proceso simplificado de formalización, que cuente con requisitos fiscales y administrativos según sus características. En esa línea, se recomienda modificar los requisitos fiscales para incentivar la formalización según las distintas clasificaciones de la MAPE, asegurando que los mineros se encuentren en las categorías adecuadas.

Asimismo, se propone trabajar en el ámbito internacional para mejorar la gobernanza de la MAPE, promoviendo un abordaje transfronterizo, en especial en la Amazonía.

Fortalecer los procedimientos gubernamentales y administrativos. Las demoras en transferencias presupuestales a los gobiernos regionales (GR) y entidades opinantes, la alta rotación de personal, que no es suficiente ni cuenta con los recursos adecuados, son algunos de los factores administrativos que impactan negativamente en el cumplimiento de los objetivos básicos de procesamiento de solicitudes de formalización.

Por ello, se recomienda mejorar el proceso de planificación y financiamiento de los GR y entidades opinantes mediante sistemas que sean públicamente rastreables, dentro de una mejor coordinación interinstitucional.

Hacia una mejor formalización de la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) en el Perú: Explorando cuellos de botella y opciones de política pública

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