(Foto: Yanacocha)
El pasado jueves 25 de junio se presentó el Informe de la Comisión para el Desarrollo Minero Sostenible, mediante una conferencia virtual por la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP. En ella expusieron Roxana Barrantes, quien presidió la citada comisión, Pablo de la Flor, Director ejecutivo de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía – SNMPE; José De Echave, investigador de CooperAcción; Paola Bustamante, asesora de la Presidencia del Consejo de Ministros y Alta Comisionada para el Diálogo y el Desarrollo en el Corredor Vial Sur. La mesa fue moderada por Martín Tanaka, politólogo y Director de la Escuela de Gobierno de la PUCP.
Al respecto, la Comisión para el Desarrollo Minero Sostenible considera importante ofrecer el siguiente conjunto de recomendaciones de carácter estratégico:
Contenido
- Política de Estado para el desarrollo sostenible del sector minero
- Visión territorial del desarrollo
- Nuevo modelo para incentivar la exploración minera
- Evaluación ambiental temprana y colaborativa
- Medidas para la protección y restauración del ambiente
- Reforma de la gestión pública
- Minería Informal
- Minería Ilegal
- Transparencia para la buena gobernanza
- Ciudadanía y pueblos indígenas
- Mejora regulatoria continua
1. Política de Estado para el desarrollo sostenible del sector minero
El sector minero es esencial para la economía y el desarrollo del pais y por ello debe merecer un esfuerzo de acuerdo a nivel nacional para sostener políticas que lo promuevan de manera consistente. En ese sentido, la Comisión considera trascendente continuar el esfuerzo iniciado por RIMAY y formular una política de Estado para lograr el desarrollo sostenible del sector minero. La formulación e implementación de política debe ser liderada por el Ministerio de Energía y Minas. El resultado estratégico de la implementación de la política es la construcción de un Estado capaz de asegurar el desarrollo de la actividad minera, de acuerdo a ley. la iniciativa privada y en armonía con los derechos fundamentales de los ciudadanos.
Para la elaboración de esta política, la Comisión sugiere considerar como insumo las cuestiones evaluadas en el presente informe. Entre estas destacan la visión territorial del desarrollo; el incentivo de la exploración minera; la optimización de la evaluación y fiscalización ambiental; la atención prioritaria de los pasivos ambientales y del cierre de minas; la necesidad de la mejora regulatoria continua, la reforma de la gestión pública; la mejora de los procesos de transparencia, participación ciudadana y consulta previa; la adecuada gestión de conflictos sociales, así como el diseño de políticas que promuevan la pequeña minería y la formalización de la minería informal y que además refuercen la interdicción de la minería ilegal. El detalle de las recomendaciones sobre estos temas se explica a continuación.
2. Visión territorial del desarrollo
Se requiere un nuevo enfoque del desarrollo, el cual debe estar orientado a satisfacer las necesidades particulares de cada región, asegurando el cierre de brechas sociales de todas las regiones, y no solo de aquellas donde existe potencial minero o se ha identificado ya algún proyecto especifico. En ese sentido, se sugiere realizar un proyecto piloto que promueva el desarrollo sostenible en una zona particular, alentando la diversificación productiva, sin exclusión de ninguna actividad económica per se, reduciendo la vulnerabilidad al cambio climático y mejorando la gobernanza del uso del territorio. Este proyecto piloto sería liderado por el Gobierno Central, en estrecha coordinación con el respectivo gobierno regional, y contaría con la participación activa y comprometida de las demás entidades del Estado, las empresas y la sociedad civil.
Asimismo, es necesario compensar las desigualdades entre las regiones, provincias, distritos y comunidades, acentuadas por la actual redistribución de los recursos mineros (canon) La implementación de los instrumentos de política territorial servirá de marco para orientar la paulatina mejora en la distribución de estos recursos. Además, se recomienda implementar un mecanismo que permita asegurar la trazabilidad del canon, desde su generación hasta su utilización efectiva, incluyendo los impactos alcanzados. En cuanto a las regiones, la distribución del canon debe contar con metas claras e indicadores que aseguren el cierre de brechas sociales no solamente de la capital distrital sino, y principalmente de los centros poblados fuera de esta Respecto a las universidades de las regiones mineras, actuales perceptores de recursos del canon, la Comisión plantea un rol más activo en la investigación para el logro de los objetivos de desarrollo social y económico. Así, los recursos disponibles deben ser otorgados a través de fondos concursables administrados por CONCYTEC con el objetivo de incentivar la producción de investigaciones que contribuyan al desarrollo social y del sector minero.
3. Nuevo modelo para incentivar la exploración minera
El Estado debe enfocar sus esfuerzos en promover prioritariamente las actividades de exploración que son clave para el desarrollo del sector, en tanto no solamente permiten conocer y gestionar el potencial minero del país sino expandir sus operaciones y asegurar asi la contribución futura a los recursos fiscales, empleo y actividades conexas. Para ello, es necesario implementar un nuevo modelo regulatorio que permita recuperar el dinamismo de esta actividad, realizar cambios que en la gestión y mejorar la coordinación entre entidades responsables. Se deben diseñar procedimientos e instrumentos sencillos y predecibles que se adapten a la temporalidad e importancia de esta fase y sean razonables con su relativamente bajo nivel de impactos. Estas reglas deben ser fácilmente comprendidas por las comunidades, empresas y Estado y tiene que ser este el que lidere el proceso de diseminación de información. Además, deben proteger los derechos de las comunidades y facilitar la generación de acuerdos sostenibles en el tiempo entre éstas y las empresas pues a la Comisión se ha reportado evidencia de procesos de renegociación continua de los mismos.
4. Evaluación ambiental temprana y colaborativa
La Comisión recomienda diseñar e implementar un nuevo modelo de evaluación ambiental temprana y colaborativa que permita a la autoridad ambiental y a los opinantes técnicos acompañar al titular del proyecto de inversión durante la elaboración del EIA y no solo en la elaboración de la línea de base. De esta manera, las autoridades estarían informadas y podrían emitir opiniones sobre los aspectos claves del estudio conforme estos se vayan definiendo, en el marco de los principios de transparencia, información y participación ciudadana. En consecuencia, los plazos de evaluación y de emisión de opiniones técnicas podrían cumplirse sin afectar la calidad técnica de las decisiones. Para ello, se sugiere implementar un proyecto piloto aplicable a los ElA-d y a solicitud de las empresas interesadas.
5. Medidas para la protección y restauración del ambiente
Para garantizar una adecuada protección de nuestro entorno, esta Comisión recomienda a OEFA implementar un nuevo enfoque de la fiscalización ambiental que priorice esfuerzos sobre la base de la evaluación del desempeño de las empresas mineras. Asimismo, se sugiere contar con una lista amplia de mecanismos para verificar el cumplimiento de obligaciones, incluyendo herramientas tecnológicas que permitan reducir la necesidad de las fiscalizaciones in situ. La fiscalización realizada a las empresas debe ser complementada con la evaluación de las áreas aledañas a los proyectos mineros, haciendo énfasis en el desempeño de los ecosistemas La finalidad de este enfoque es contar con data cierta sobre el estado del ambiente y evidenciar relaciones de causalidad sobre potenciales impactos.
Con relación a los pasivos ambientales mineros, urge contar con un inventario que no solamente los identifique sino que los caracterice y permita priorizar la remediación en el tiempo, en función a criterios técnicos para establecer su nivel diferencial de riesgo. Asimismo, se requiere fortalecer el rol de la empresa pública Activos Mineros en la remediación y reaprovechamiento de tales pasivos. Para ello, se precisa crear un fondo con recursos públicos (canon y regalías) y privados. Además, se sugiere diseñar un marco normativo que incentive la remediación voluntaria por ejemplo en los casos donde haya nuevas operaciones mineras de exploración o desarrollo, así como dinamice el reaprovechamiento de estos pasivos mediante la mejora regulatoria y de criterios de evaluación de gasto público compatibles con la prioridad de la remediación.
Respecto al cierre de minas, es necesario clarificar los roles de las autoridades en la verificación del cumplimiento de las medidas de cierre y asegurar un trabajo coordinado entre ellas. A su vez, se precisa modificar el esquema de garantías financieras previsto para el cierre progresivo y ampliar la responsabilidad de la empresa con relación a las acciones de post cierre. Se debe contar con mecanismos de participación ciudadana efectivos para considerar las diferentes visiones sobre el uso futuro de dichas áreas.
6. Reforma de la gestión pública
La Comisión considera necesario efectuar una profunda reforma de la manera cómo las entidades del Estado se relacionan entre sí, de cara a la necesidad de desarrollar actividades en el sector minero. Esta reforma tendrá como finalidad asegurar que las entidades competentes en el sector minero actúen como una unidad colaborando entre sí para el logro común de sus objetivos y promoviendo el uso eficiente de recursos. Para ello, se debe fortalecer el rol rector de las entidades de nivel nacional y mejorar el sistema de acreditación y evaluación continua de los gobiernos regionales y de los gobiernos locales pues la Comisión ha identificado falencias importantes Asimismo, es indispensable dotar a dichas entidades de un presupuesto adecuado para mejorar sus capacidades. Junto con ello, la Comisión enfatiza la necesidad de eliminar la cultura del checklist, es decir, la propensión de los funcionarios a asegurar que formalmente se cumple con los requisitos sin verificar si se cumple la finalidad de la regulación Junto con ello, se ha reportado a la Comisión conductas sistemáticas de incumplimiento de plazos en los procedimientos previstos en los TUPAs en las distintas instancias públicas que rodean el desarrollo de la exploración y operación mineras y donde la aplicación del silencio administrativo positivo, en algunos temas, puede ser una herramienta que equilibre los costos de transacción con la protección de los derechos. Además, se debe priorizar la sistematización e interconexión de la información entre entidades. Se sugiere contar con una base de datos única de información clave que permita el desarrollo del sector minero (concesiones otorgadas, áreas protegidas, pasivos ambientales, entre otros).
7. Minería Informal
Desde el año 2002, el Estado ha venido implementado una serie de medidas para lograr la formalización de la minería de escala pequeña y artesanal. A pesar del esfuerzo desplegado por muchas entidades, no se ha logrado grandes avances en esta materia y, peor aún, se ha ido variando las medidas y desvirtuando la aplicación de las medidas de los fines propuestos. Para cambiar esta situación, se requiere contar con una Política Nacional para la formalización de la minería que alinee el trabajo de las diversas entidades y permita contar con metas claras de corto, mediano y largo plazo. Esta Política debe asegurar que las actividades de escala pequeña y artesanal se desarrollen con respeto del ambiente y derechos humanos. Para ello, se debe otorgar incentivos y garantías necesarias para lograr el ingreso y permanencia de estos mineros en la formalidad. Además, el enfoque de la Política Nacional propuesta tiene que contemplar la totalidad de la cadena de valor y no solamente en la producción, sino también en la comercialización y trazabilidad del mineral así como la protección de los derechos de terceros.
8. Minería Ilegal
En cuanto a la minería ilegal, el Estado ha venido implementando operativos de interdicción, desde 2012. A la fecha, se han logrado algunos casos de éxito, no obstante, se requiere implementar mayores acciones para erradicar esta actividad Primero, debe contarse con una definición clara y permanente sobre las actividades mineras calificadas como ilegales. Asimismo, debe controlarse la comercialización del oro y sus insumos. Además, debe fortalecerse el trabajo de inteligencia de la Policía Nacional del Perú y las distintas instancias de administración de justicia, tributación e inteligencia financiera y generar condiciones para el trabajo conjunto con otros Estados.
9. Transparencia para la buena gobernanza
Esta Comisión considera importante fortalecer la implementación del EITI. Se precisa tomar acciones inmediatas para cumplir las exigencias del EITI con miras a la tercera evaluación en junio próximo. Asimismo, es vital retomar el liderazgo de esta iniciativa en Latinoamérica. Se debe continuar y reforzar la implementación progresiva de este estándar a nivel regional, con carácter vinculante. En esta instancia es clave la transparencia de la información, principalmente de los ingresos y gastos de los recursos mineros.
10. Ciudadanía y pueblos indígenas
Es indispensable asegurar un diálogo efectivo y continuo entre el Estado y la sociedad civil que permita una real participación e inclusión de los ciudadanos en las decisiones estatales relativas al sector minero Para ello, se deben diseñar mecanismos de participación ciudadana efectivos y significativos que involucren a los ciudadanos desde una etapa temprana (cuando se deciden los usos del territorio) y a lo largo del desarrollo del proyecto minero (desde el diseño hasta el cierre del mismo).
Para proteger eficazmente los derechos de los pueblos indígenas, es necesario priorizar la conclusión de la base de datos, así como establecer su carácter vinculante para el Estado en general y el sector minero en particular. Además, se recomienda variar la oportunidad de la consulta previa para lograr acuerdos sustantivos que cautelen los derechos de estos ciudadanos, tal como se detalla en el nuevo modelo de exploración. Se requiere contar con un espacio de diálogo permanente entre el Ministerio de Energía y Minas y los representantes de las organizaciones nacionales de pueblos indígenas, a fin de hacer un seguimiento y proponer mejoras de las políticas del sector minero que involucran a estos pueblos.
Adicionalmente, se precisa la creación de un Sistema Nacional de Transformación de los Conflictos Sociales que permita articular mejor la acción del Estado frente a los conflictos, sin reemplazar a las unidades sectoriales y subnacionales. Del mismo modo, deben continuar los esfuerzos orientados a garantizar el cumplimiento de la ley. la vida e integridad de las personas durante las acciones vinculadas con un conflicto social, así como del respeto de los derechos humanos.
11. Mejora regulatoria continua
Una condición necesaria para que la minería peruana alcance su potencial es que los costos y estándares de la regulación Minera en el Perú se asemejen a los de los países con los que competimos. Esto significa que el Estado, al ejercer el imperio de la ley para establecer regulaciones públicas en un sector tan complejo como el sector minero, lo tiene que hacer de manera razonable buscando el adecuado equilibrio de intereses y objetivos de la Nación. Por un lado, tiene que promover que la inversión privada prefiera venir al Perú y nos permita aprovechar los recursos minerales de manera idónea y sostenible en beneficio de la sociedad en general; y por otro, deberá proteger los derechos humanos, así como los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales de la población.
Por ello, los comisionados recomendamos que los funcionarios públicos, en diálogo con las empresas y otros actores con legítimo interés realicen periódicamente el análisis de calidad regulatoria de las normas, siguiendo el marco legal de Mejora Regulatoria. Esto puede complementarse con la puesta en servicio de la VUD. ya creada Este sistema debería mejorar la experiencia de los ciudadanos y las empresas al ejercer sus derechos y cumplir con las obligaciones regulatorias impuestas por las entidades públicas. Junto con estas consideraciones, es imprescindible que se implementen políticas explícitas para garantizar la integridad de los funcionarios en el marco de esfuerzos claros de políticas anticorrupción.
INFORME_FINAL_DE_LA_COMISIÓN_PARA_EL_DESARROLLO_MINERO_SOSTENIBLE